Local y global: la dimensión política de la identidad territorial

Sinopsis:

El presente documento de trabajo fija su principal atención en la interacción local-global, las identidades territoriales, y la incidencia cada vez mayor del nivel mesocomunitario en la vida política y social. El marco general de análisis es el hemisferio occidental de fines del segundo milenio, y en particular el ámbito de la Unión Europea. Se deja constancia que otros órdenes identitarios también queda afectados por la globalización, tales como los relativos a la cultura, el género, las instituciones políticas, la religión o hasta las condiciones sociobiológicas de los individuos. No obstante, circunscribimos nuestro examen al territorio en su dimensión política.

Los ciudadanos, en tránsito desde una modernidad avanzada, descubren nuevos horizontes en la comprensión de su vida individual y colectiva. Cabe seguir considerando al ser humano como ‘animal de cercanías’, según la sugestiva aseveración del profesor Murillo que encabeza este texto. Sucede, empero, que en su más inmediata proximidad el ciudadano dispone de un acceso fácil, directo y rápido a un sinfín de informaciones y productos generadas desde los cuatro puntos cardinales planetarios. El ordenador personal, el monitor de televisión y la red de comunicaciones universales de Internet han abierto una ventana instantánea al mundo exterior desde el ámbito más íntimo y hogareño¹. Ello permite, por ejemplo, que se puedan intercambiar cibernéticamente opiniones con personas residentes en los ambientes sociales y geográficos más dispares sobre los temas más diversos.

La manipulación informativa, mediante la restricción o la parcialidad mediáticas, ha dado paso a una significativa democratización comunicacional. Hoy en día el poder económico, político y social están determinados en mayor medida por la ‘digestión’ de la avalancha de noticias que por la tradicional escasez y regulación interesada de las informaciones e imágenes de representación. El clima de incertidumbre generado por los últimos desarrollos tecnológicos implica, en suma, una considerable convulsión axiológica.

Dado este contexto de acelerado cambio social, se observa una pugna por reconstruir la vieja dicotomía entre lo propio y lo ajeno. Como no podía ser menos, las identidades territoriales se hallan asimismo sometidas a un proceso de redefinición con derivaciones para la cultura política, la vida ciudadana, la movilización social y el entramado institucional. La incidencia de la mundialización económica en dicho proceso es crucial.

En la primera sección de este documento de trabajo se efectúa una revisión conceptual de aquellas ideas y soportes teóricos que sirven de base y marco para la discusión posterior. Modernización, etnoterritorialidad, identidades múltiples o acomodación territorial son algunos de los conceptos examinados.

En la segunda sección se realiza una revisión de las implicaciones del nuevo marco de mundialización económica, y la progresiva penetración de los valores del mercado y la concurrencia global en áreas antes acotadas por la acción estatal. Una puntual digresión crítica respecto de ciertos enfoques difusionistas, funcionalistas y neoinstitucionalistas persigue resaltar el protagonismo que lo territorial posee en los conflictos sociales contemporáneos.

Finalmente, la tercera sección aborda una reflexión sobre el creciente protagonismo del nivel mesocomunitario en la vida social y a la naturaleza fluida entre los planos de adscripción identitaria de base territorial. Se realiza ello en referencia al caso español, al que se alude con ilustraciones puntuales en el resto de las secciones del presente texto.

La modernización trajo junto con el estado-nación la noción de una identidad ciudadana omniabarcante enraizada en los órdenes cívico y cultural. En el tránsito hacia el tercer milenio tal tipo de identidad se encuentra en reflujo. Al tiempo que la identidad nacional estatal ha sido corroída por las fuerzas de la globalización, su funcionalidad ha quedado expuesta a procesos de fragmentación, competición y elementos superpuestos de una múltiple y variada índole. Además, un fortalecimiento de las identidades locales, regionales y nacionales minoritarias es patente en el marco del viejo estado liberal. La discontinuidad y heterogeneidad de los entramados sociales auspician que identidades diversas interactúen entre sí de una manera a menudo impredecible (Giddens, 1991; Keating, 1996; Melucci, 1989).

Con relación a nuestro análisis se considera a la etnoterritorialidad como aquella dimensión conceptual donde se desarrollan conflictos identitarios y movilizaciones políticas, y en donde los principales actores sociales son los grupos étnicos con un anclaje geográfico delimitado. Tal referente territorial es identificable dentro de los límites de politeyas de composición plurales (Moreno, 1988; Rudolph y Thompson, 1992).

La etnoterritorialidad incluye a ambas manifestaciones etnonacionales y etnoregionales ². La tarea por establecer una secuenciación mecánica entre los fenómenos regionalista y nacionalista es compleja y de difícil objetivización³. De ahí la dificultad de calificar y graduar ambas realidades etnoterritoriales. No obstante, los movimientos sociales de carácter regionalista o nacionalista comparten y se atribuyen una autopercepción de la identidad grupal que contrasta con la del conjunto de la ciudadanía del estado en el que están inmersos.

En las sociedades plurales contemporáneas los ciudadanos se adscriben a grupos de referencia que pueden estar en competencia entre sí (Barth, 1969). Ello produce una multiplicidad de identidades, dinámicas y a menudo concordantes, que no se expresan necesariamente de forma explícita. Al contrario de las prescripciones primordialistas⁴, los marcadores identitarios devienen maleables. Su expresión depende en buena medida de circunstancias contingenciales, siendo variable su intensidad (Anderson, 1983; Brass, 1991; Cohen, 1992; Hobsbawm, 1990).

Para los científicos sociales el problema surge a la hora de establecer líneas divisorias en la autoidentificación de los ciudadanos, así como en la interpretación de las causas de movilización política que se relacionan con las identidades territoriales. En realidad, existen identidades múltiples compatibles en diversos grados y sujetas a una constante interiorización por los miembros de los grupos de adscripción (Greenfeld; 1992, Serrano, 1995; Smith, 1991). Como puede ser el caso de la identidad europea⁵, los niveles supranacionales de pertenencia pueden integrar complementariamente identidades municipales, regionales, nacionales y estatales. Esta combinación identitaria está en la base de la articulación de instituciones que cooperan en diversos niveles institucionales y que comparten viejas soberanías y ámbitos de organización política.

En el caso de España la persistencia de una identidad dual o doble nacionalidad revela la naturaleza ambivalente de sus relaciones etnoterritoriales. Los peculiares procesos de construcción estatal y formación nacional en la historia moderna de España explican en gran parte cómo los ciudadanos se autoidentifican en el marco de las comunidades autónomas. Si bien es patente el carácter nacional del estado español, fruto principalmente de la nacionalización unitaria durante los siglos XIX y XX, no es menos cierta la pervivencia de profundos ligámenes afectivos de los ciudadanos a sus nacionalidades y regiones. Ello se traduce en el hecho frecuente de que la adscripción de los ciudadanos a ambos ámbitos espaciales --nacional/estatal o español, y etnoterritorial o autonómico⁶-- no sea excluyente de manera imperativa. En realidad, la doble nacionalidad manifestada en una lealtad compartida a las instituciones estatales y subestatales, y ligada al modo de identidad dual de los españoles, refleja el solapamiento entre lo general y lo particular. Se produce así una congruencia espontánea y simultánea entre lo español y lo andaluz/catalán/vasco/etc. Ha sido determinante en este proceso de compatibilidades identitarias la transformación del hipercentralista estado franquista en otro descentralizado donde autonomía y solidaridad son principios guía de la convivencia democrática.

En realidad, el resurgir de los movimientos políticos etnoterritoriales en el hemisferio occidental ha desafiado al modelo centralista del estado unitario. De acuerdo a las premisas del pluralismo cultural, dicha emergencia de los movimientos etnoterritoriales no se debe a un mero deseo de distintividad entre grupos. Se deben tomar en cuenta, igualmente, las relaciones de interacción intergrupal en el seno de los estados.

Algunos autores consideran que la acomodación territorial para asegurar la estabilidad política e institucional en sociedades plurales o poliarquías es prácticamente imposible. Las alternativas, aducen, son la ruptura del estado o la consolidación de un tipo de autoritarismo hegemonista que preserve la unidad estatal (Dahl, 1971; Horowitz, 1985)⁷. Incluso teóricos liberales que, en los últimos tiempos, han tratado de conciliar la dicotomía entre derechos individuales y derechos de grupo estiman que la acomodación de grupos etnonacionales--como es el caso de Quebec y la federación canadiense-- puede no constituir una solución estable, sino tan sólo un paso previo a la secesión (Kymlicka, 1996a)⁸.

Sin embargo, cabe considerar que el acuerdo y la cooperación etnoterritorial no sólo constituyen una manera de superar conflictos y enfrentamientos en politeyas de composición plural, sino que auspician una profundización de la democracia al facilitar un acceso más efectivo de la sociedad civil a la formación de decisiones políticas e institucionales. En el caso de España, éste último proceso parece articularse mediante una federalización de su diversidad etnoterritorial (Moreno, 1997a).

En el momento en que las visiones universalistas de la existencia humana apuntaban hacia una fusión entre individualidad y globalidad, la especificidad grupal recobra de nuevo su protagonismo societario. Cuando se especula con un tránsito al relativismo posmodernista, el ciudadano finisecular se afana recreando añejas particularidades y raíces. De esta manera, se multiplican los referentes espaciales que legitiman la existencia social por la vía de la identidad.

En el mundo contemporáneo, los mitos étnicos y las pertenencias grupales siguen constituyendo el trasfondo de buena parte de los anhelos de la ciudadanía. En particular, las sociedades de la Europa meridional parecen reforzar lazos seculares de integración en el seno de la familia⁹, o persiguen reinventar comunidades políticas de tamaño medio como las florecientes ciudades-estado de comienzos de la Edad Moderna¹⁰.

Se producen, no obstante, otros efectos divergentes de amplio alcance en línea con la ’aldea global’ postulada por Marshall McLuhan. La mundialización, impulsada por la revolución de las tecnologías de la comunicación, afecta decisivamente a la economía. El creciente peso de los flujos financieros ha provocado una profunda reestructuración de las formas capitalistas. Se ha apuntado la constitución de una emergente sociedad red (Castells, 1997), que se caracteriza por su forma de organización reticular en la que los intercambios sociales son, básicamente, de índole mediática e informacional.

El aumento de las telecomunicaciones ha sido espectacular en los últimos dos decenios. Sólo entre 1984 y 1995 el mercado de los operadores de la telecomunicación se incrementó cinco veces. En 1995 existían 15 empresas internacionales de telefonía con ingresos superiores a los 10.000 de dólares estadounidenses, cantidad superior al PIB de la mayoría de los estados de tamaño reducido en el mundo (Strange, 1995: 303).

Medios de comunicación como el correo electrónico se han extendido masivamente en los países más desarrollados y en algunos sectores, como el académico, su uso se ha prácticamente generalizado¹¹. La telaraña comunicacional (World Wide Web) ya permea buena parte de la vida cotidiana, no sólo en las relaciones corporativas y profesionales, sino en las relativas al ocio de las generaciones más jóvenes socializadas en los soportes hipertextuales.

La revolución informacional reproduce viejas dicotomías entre ‘incluidos’ o insiders (clases medias urbanas y con niveles educativos altos, principalmente) y excluidos o outsiders (clases subordinadas y con instrucción básica, mayores y población rural). Sin embargo, el acceso a los nuevos instrumentos de comunicación no posee un carácter socialmente restringido y su costo material no supone un impedimento para la gran mayoría de sus consumidores. Ello ha favorecido una difusión informacional que contribuye no sólo a la preservación de culturas minoritarias, sino su conocimiento por parte de otras.

El efecto de la globalización más palpable y relevante para nuestra discusión es el relativo a la superación del estado-nación como arena central en la que se ha venido representando la trama de vida económica durante las dos últimas centurias. En realidad, el estado-nación asiste como espectador, en muchas ocasiones pasivo, a la vorágine de las transacciones financieras planetarias¹². Su antaño influyente política económica se plega a las constricciones impuestas por los mencionados flujos. Además, la movilidad geográfica no concierne sólo a los capitales, sino que incluye al conjunto del proceso productivo. Cítense, por ejemplo, el menor costo de componentes procedentes de terceros países y del transporte internacional, así como la transnacionalización corporativa (insumos, desregulación del tráfico aéreo, trabajo cualificado ‘apátrida’)¹³.

La mundialización conlleva una transferencia de autoridad y poder de los estados a los mercados. La índole de la competición y las pautas de conducta domésticas e internacionales están crecientemente conformadas por las nuevas reglas del mercado global y las estrategias de las empresas multinacionales. Ahora bien, contra lo que comúnmente se aduce aquellas reglas y pautas no son territorialmente neutrales. El mercado no se rige exclusivamente por intereses de rentabilidad al margen de los factores territoriales. En la consideración de las plazas financieras donde invertir o localizar nuevas industrias, priman los tipos de intereses e incentivos de radicación, pero también lo hacen circunstancias menos tangibles como puedan ser el desarrollo institucional y político del país destinatario, su sistema educativo, las afinidades de lengua y cultura entre origen y destino transaccional, o el clima de paz y la cohesión social¹⁴.

En línea con lo anterior, los creadores de opinión y la acción de los medios de comunicación influyen sobremanera en la elección de plazas financieras aparentemente menos rentables a la hora de colocar capitales ‘cautivos’ (fondos de pensiones o de inversión en las bolsas europeas o norteamericanas), o en la decisión de retirar instantáneamente inversiones más rentables de los denominados países en vías de desarrollo (efecto ‘tequila’ en Sudamérica o crisis de los ‘dragones’ del Sudeste asiático)¹⁵.

Los gobiernos de los estados-nación siguen negociando entre sí para fijar marcos de actuación económica (GATT, UEM, TLC, Mercosur), pero también negocian, y cada vez en mayor medida, con las corporaciones multinacionales. Su soberanía en el establecimiento de políticas económicas autónomas es más nominal que real. Incluso su capacidad de maniobra en el interior de sus estados se encuentra progresivamente condicionada por la mundialización económica. El caso de las políticas de planificación indicativa, por ejemplo, es ilustrativo. Dichas políticas fueron implantadas por los gobiernos franceses tras la Segunda Guerra Mundial para superar los momentos bajos del ciclo económico¹⁶. Sin embargo, han perdido mucha de su ‘credibilidad’ desde el fracaso del primer gobierno socialista bajo el mandato de Mitterrand a principios de los años 80. Se pusieron en vigor, entonces, programas económicos reactivadores que iban a ‘contra corriente’ de una generalizada situación de contracción en el Viejo Continente. Al poco tiempo dichas políticas sufrieron un giro copernicano y se alinearon con las de ajuste y austeridad implantadas en la mayoría de los países europeos.

Junto con los efectos limitadores que la mundialización económica supone para los gobiernos estatales, la vocación centralizadora de los estados unitarios ha colisionado con los deseos autonomistas de regiones y municipalidades, divergencia generadora de no pocas tensiones. Los mesogobiernos ya no dependen necesariamente de la acción racionalizadora de burocracias y élites centrales. En realidad las reglas del mercado global también atañen a los niveles subestatales, circunstancia que favorece su participación sin intermediarios. Mediante incentivos regionales, cesiones urbanísticas o acuerdos concertados con sindicatos y patronales locales, los mesogobiernos pueden negociar directamente con las compañías transnacionales.

Con el refuerzo de las identidades territoriales locales y regionales se produce un mayor protagonismo de sus respectivas sociedades civiles. Los ejemplos en la Europa occidental no deben circunscribirse sólo a las manifestaciones electorales en la lucha por el poder político (CiU-Cataluña, CSU-Baviera, Lega-Padania, SNP-Escocia). También los movimientos sociales y los agentes de desarrollo local encuentran un contexto flexible y ágil a las necesidades cambiantes impuestas por la revolución informacional (Madrid metropolitano, París-Île de France, Greater Londres, región de Bruselas). En éstos ámbitos las identidades territoriales no poseen una base necesariamente étnica, conviviendo junto a una vocación tradicionalmente cosmopolita un deseo por desarrollar una cultura cívica local.

Bien podría hablarse un nuevo comunitarismo en la Europea occidental, aunque habría que cualificarlo respecto a la casuística estadounidense, donde se prescribe un incipiente renacimiento de la comunidad de base local (Etzioni, 1993). Buena parte de las experiencias comunitaristas norteamericanas son actos reflejos defensivos ante fracturas sociales apremiantes (criminalización), respuestas instrumentales ante las constricciones urbanísticas (zonas residenciales suburbiales), o instancias de socialización alternativas a las prácticas sociales imperantes (individualismo posesivo).

En el caso de las ciudades o las mesocomunidades del ámbito europeo no se trata tanto de la aparición de ‘identidades de resistencia’ ante la avalancha informacional de la sociedad red, como de identidades proyecto dotadas de una clara vocación proactiva¹⁷. Además el referente supranacional del proceso de convergencia que se desarrolla en la Unión Europea aporta un elemento ‘nuevo’ de cosmopolitismo inherente a la propia cultura del Viejo Continente. Coyunturalmente, y ante los problemas económicos encarados por la Unión Europa en el contexto de una competencia global, se ha especulado con la idea de la secesión del Viejo Continente de la economía mundial. Según esta visión, el levantamiento de un muro aduanero preservaría las conquistas sociales de generaciones de esforzados europeos, amén de mantener un compensado ritmo de crecimiento (Castells, 1996). Sin embargo, semejante curso aislacionista abocaría al europeísmo cosmopolita a una mudanza, cuando menos, desnaturalizadora.

Corolario de los divergentes efectos del nexo local-global es un entrelazamiento de identidades y una multiplicidad identitaria favorecedora de un variado abanico de lealtades hacia las diversas fuentes de legitimidades políticas (municipio, región, nación, estado, Unión Europea). Las instituciones en la realidad social europea han sido también plasmación de las lealtades de sus ciudadanos, las cuales han mostrado, generalmente, una congruencia con sus identidades territoriales.

Las ciencias sociales, en general, y la sociología, en particular, han quedado también expuestas a los efectos más notables de la revolución informacional. Los cambios generados por la globalización han subrayado la obsolescencia de buena parte de sus útiles analíticos, conceptuales y metodológicos. Cabe señalar, sin embargo, que las aportaciones de las principal corrientes de la ciencia social anglosajona de los últimos tiempos ya habían creado confusión doctrinal en lo relativo al ámbito de nuestra discusión: las identidades políticas territoriales. Se pretende con la digresión crítica de esta sección subrayar las carencias de algunas propuestas de científicos sociales norteamericanos en su aplicación a la realidad europea.

El funcionalismo, en su variante difusionista, había insistido en sus análisis normativos que, con la aceleración de la construcción estatal en los siglos XVIII y XIX por la extensión del liberalismo burgués y el capitalismo industrial, se provocaría una asimilación homogeneizadora de tipo cultural, político y económico dentro de los límites geográficos de la organización estatal en ciernes. Consiguientemente, las diferencias etnoterritoriales serían, paulatinamente, sustituidas por una nueva hornada de conflictos funcionales, especialmente de tipo material interclasista¹⁸. El curso de la historia, lejos de corroborar semejantes asertos los ha falsado repetidamente. Así ha sucedido con el resurgir de los movimientos etnoterritoriales en Europa. El caso de Escocia, vieja nación incluida en la familia de las ‘sin estado’, es paradigmático al respecto (Moreno, 1995).

Científicos sociales de la American School of Comparative Politics interpretaron que los grandes trasvases de tipo humano desde la periferia a los centros urbanos difuminarían las identidades adscriptivas en favor de nuevos lazos asociativos de tipo funcional. Buena parte de los sociólogos y politólogos funcionalistas estadounidenses habían aceptado las tesis de Talcott Parsons y Karl Deutsch en el sentido de que el progreso universal requería de la integración asimilacionista, lo que implicaba sistemas sociales inclusivos y donde la destribalización¹⁹ se constituía como un implícito normativo para la consolidación de la sociedad moderna avanzada, en particular la estadounidense. Este modelo societario se proponía como ejemplo para el resto del mundo. El progreso universal requería de la integración asimilacionista²⁰.

En línea con lo anterior se avanzó la idea del melting pot como expresión de la asimilación de los grupos de inmigrantes (que sí poseían el referente territorial de sus países de procedencia) en una identidad nacional y una ciudadanía estatal común. Tras un proceso de hibridación social, los distintos grupos étnicos se disolverían en un nuevo compuesto social y cultural. Nótese que la expresión inglesa hace referencia una caldera donde se funden metales diversos y de distinta procedencia para producir una nueva aleación²¹.

Ya en los años sesenta, Glazer y Moynihan (1963) cuestionaron el concepto de melting pot, el cual reflejaba una visión del grupo hegemónico blanco, anglosajón y protestante (WASP, White-Anglo-Saxon-Protestant)²². En su estudio de la ciudad de Nueva York dichos autores concluyeron que las diferencias entre los descendientes de irlandeses, italianos, judíos, negros y puertorriqueños eran mayores que sus similitudes como ciudadanos estadounidenses²³. Aquellos se constituían como grupos de presión (interest groups) en pugna con otros colectivos étnicos por preservar y mejorar sus intereses y posiciones en la sociedad estadounidense.

Durante los años setenta y ochenta, los pluralistas culturales pasaron a considerar al asimilador melting pot como un 'cuenco de ensalada' (salad bowl), en el que los ingredientes conservan su apariencia y sabor. Dicha perspectiva fue la antesala al desarrollo, durante los años noventa, del multiculturalismo. Éste, formulado teniendo como principales objetos de estudio a las sociedades de Canadá y Estado Unidos, ha pretendido corregir las carencias funcionalistas, si bien conlleva implícito un cierto asimilacionismo.

El multiculturalismo, y su intento de conciliación en sociedades democráticas de identidades diversas, ha subrayado el valor de los derechos de las minorías, especialmente la de aquellos grupos de inmigrantes con culturas societarias propias²⁴. Pero esta proclamación de derechos conlleva igualmente un programa de integración asimilacionista en la cultura societaria mayoritaria anglosajona basada en la lengua inglesa. Las políticas públicas de affirmative action favorecedoras de la discriminación positiva para integrar con plenitud de derechos económicos, políticos y sociales a afroamericanos, amerindios o hispanos no ocultan su pretensión por la ‘anglo-conformidad’ (Kymlicka, 1997b). La dualidad cívico-etnocultural se resiente de una concepción de la integración en la que la primacía instrumental queda establecida por la cultura societaria dominante (lengua, códigos de conducta, valores de intercambio social)²⁵. Resultado de ello es un intento multicultural ambivalente que condiciona el reconocimiento mutuo de las identidades colectivas (Taylor, 1997).

La refutación de teorías y el examen de los efectos de la globalización han emplazado a los científicos sociales a elaborar nuestros marcos de comprensión y explicación de la vida social. El neoinstitucionalismo se inscribe en esta corriente de revitalización conceptual y analítica proveniente del otro lado del Atlántico. Señala dicha escuela de pensamiento, en sus tres variantes más características (sociológica, de elección racional e histórica), que las instituciones moldean las preferencias y objetivos de los actores en los procesos decisionales. Además, mediante el establecimiento de las ‘reglas del juego’ de poder e influencia, se condicionan igualmente los resultados de dichos procesos (Koelble, 1995). El abrazo acrítico por parte de buena parte de los científicos sociales europeos de tales tesis es indicativa no sólo de la preeminencia académica anglosajona, sino de la escasa capacidad de renovación analítica en un continente donde las ‘viejas’ instituciones han venido conformando decisiones e identidades, y han constituido el grueso de las disquisiciones teóricas sociales de la modernidad.

En particular, y en lo que afecta a la conducta de los grupos con identidad territorial sujetos de nuestro análisis, resta por profundizar en el conocimiento de los mecanismos de interrelación entre instituciones y afectividad. El dilema entre razones y emociones cobra con el fenómeno de la movilización etnoterritorial un nivel inextricable y de difícil deconstrucción categórica y conceptual.

España, un estado de composición plural, asiste en el tránsito al tercer milenio a la institucionalización en clave federal de su organización política territorial. Desde 1978, la descentralización que ha conllevado la implantación del Estado de las Autonomías se ha traducido en un considerable nivel de autogobierno de nacionalidades y regiones²⁶. Sirva como ilustración la distribución entre los tres niveles gubernamentales del gasto público general:

	1981¹	1984	1987	1990	1992	1997	1999²
Central	87,3	75,6	72,6	66,2	63,0	59,5	54
Autonómico	3,0	12,2	14,6	20,5	23,2	26,9	33
Local	9,7	12,1	12,8	13,3	13,8	13,6	13

La reorganización territorial y política del Estado de las Autonomías ha generalizado en España unas relaciones de concurrencia múltiple etnoterritorial (Moreno, 1997a/b). Sus rasgos constitutivos incorporan elementos políticos, sociales y económicos en un modo dinámico y condicionan los escenarios de conflicto y cooperación en la España autonómica. El término concurrencia se emplea en su acepción de competición múltiple y simultánea de la cual resultan, aunque no en un proceso lineal y necesario, acuerdos políticos amplios. En esta interpretación semántica subyacen principalmente los elementos de asimetría, heterogeneidad y pluralidad, los cuales conforman el patrón federalizante de la organización territorial del Estado de las Autonomías²⁷.

Los mesogobiernos han adquirido un protagonismo institucional sin parangón en la moderna historia española. Para afianzar su objetivo de legitimidad institucional, han desarrollado programas y políticas públicas en pos de maximizar sus actuaciones económicas y políticas. Además, la supraestatalización de la política en Europa²⁸ y el grado creciente de mundialización económica hacen que el protagonismo de los mesogobiernos se haya trasvasado prioritariamente desde el dominio simbólico al material. Así, en el plano estrictamente económico, se llevan a cabo políticas de atracción de capital inversor, ofertas institucionales para el asentamiento de nuevas industrias y programas de promoción regional. Se trata, en definitiva, de hacer atractivo el país, región o localidad con fines de inversión y desarrollo.

Naturalmente, y aunque el principio constitucional de solidaridad sirve de amortiguador a las pretensiones excesivamente particularistas de los mesogobiernos, la concurrencia múltiple etnoterritorial en España conlleva un elemento de competencia entre los mesogobiernos en su dimensión material. Recuérdese que la concurrencia es un fenómeno social que suele ser indeseable para los competidores. Es decir, a los que ofrecen sus productos y servicios les gustaría eliminar a los competidores y hacerse en monopolio con la clientela²⁹.

Los mesogobiernos en España han desplegado una panoplia de actuaciones, programas y políticas públicas que han contribuido enormemente a dinamizar no sólo la vida política y social, sino también el desarrollo económico. Es en este sentido inapropiado hablar hoy en España de unas simples relaciones entre un centro preeminente y una periferia subordinada, ni siquiera de un norte próspero y un sur atrasado como sucede en el caso de Italia (Giner y Moreno, 1990).

Los ritmos en la gestión e innovación institucionales han sido asimétricos en línea con la propia heterogeneidad autonómica. Cataluña y el País Vasco, por ejemplo, han basado en sus hechos diferenciales como nacionalidades buena parte de su empuje por el autogobierno, y asumieron la iniciativa constitucional en la captación de recursos y poderes desde el inicio del proceso de descentralización. Las restantes comunidades autónomas han tenido como referente en sus reivindicaciones y capacidades de administración a las antedichas nacionalidades. Existe, pues, una tendencia a la mímesis autonómica que, junto al agravio comparativo, constituyen dos pilares básicos en la actuación de los mesogobiernos españoles.

En un país donde envidias y piques son patrimonio común de todas sus idiosincrasias, el afán por no quedarse rezagado o sentirse discriminado no podía menos que condicionar el desarrollo del proceso autonómico. Así, las distintas comunidades autónomas se ‘vigilan’ entre sí y mantienen un escrutinio --formal e informal-- de aquellos traspasos y delegaciones realizados que podían comportar una situación de ‘privilegio’ de unas comunidades respecto de otras. Sin embargo, lejos de un carácter meramente reactivo, la ‘observación participante’ de los mesogobiernos implica elementos innovadores y proactivos, como el ejemplo de la implantación de los programas de ingresos mínimas de inserción (IMIs) –también denominados como ‘salarios sociales’– han venido a subrayar. Consecuencia de este último caso ha sido la articulación de una espiral de incentivación y de renovación de los servicios sociales.

Recuérdese que la Constitución de 1978 establece la asistencia social como una competencia ‘exclusiva’ de las comunidades autónomas (art. 148; 20). La labor innovadora en la reestructuración y creación de nuevos programas de bienestar ha sido asumida en su práctica totalidad por las administraciones autonómicas y locales, las cuales han contado en ocasiones con el concurso del gobierno central (Plan Concertado de Prestaciones Básicas). Téngase en cuenta que buena parte de la reacción ciudadana a la burocratización mecanicista de la provisión social centralizada, característica del anterior régimen franquista, ha tenido también su expresión en el deseo de protagonismo institucional de comunidades autónomas y municipios.

El diseño y posterior implantación de una nueva política social tuvieron su origen institucional en Euskadi. En marzo de 1989, el Ingreso Mínimo Familiar, antesala del posterior Ingreso Mínimo de Inserción (IMI), entró en vigor en la Comunidad Autónoma Vasca, constituyéndose en el precedente y referente de planes similares puestos en práctica con posterioridad en todas las CC.AA³⁰. El ‘efecto demostración’ en la extensión del ‘salario social’ por toda España, si bien con particularidades y especificidades de cada comunidad autónoma, ha sido ejemplar en lo que a los efectos innovadores de las políticas públicas autonómicas. Además, es erróneo calificar la naturaleza de tales planes como meramente 'subordinada' a la acción estatal central. En realidad han sido actuaciones públicas de nuevo cuño implantadas por las propias comunidades autónomas, y que pretendían completar el sistema asistencial de Estado del Bienestar en España con una 'red mínima de seguridad' (safety net)³¹.

En lo que afecta a nuestra discusión, la relevancia de los programas de ingresos mínimos radica en que se trata de una política pública que tiende a fortalecer la ciudadanía social a nivel mesocomunitario. Sus efectos para el refuerzo de las identidades subestatales son, por tanto, de gran importancia. Los ciudadanos se sienten directamente implicados en la acción de los poderes públicos más próximos y en situaciones tan visibles en la vida cotidiana como son las ayudas a sus convecinos en situaciones de pobreza o exclusión social³².

Políticas públicas como los programas de ingresos mínimas de inserción coadyuvan poderosamente a recrear las bases sociales de comunidades Gemeinschaft (Tönnies, 1979), cuyo nexo de unión es el lazo intuitivo de su ascendencia común, caso de la mayor parte de las CC.AA. españolas. Se ha aducido a menudo que los hechos diferenciales deberían traducirse en mayores competencias y ‘cuotas de poder’ para Cataluña, Euskadi y Galicia. Su distinto origen diferencial parece indicar que las nacionalidades reclamarán legítimamente la atención debida a su asimetría constitutiva. En lo que afecta a las competencias insertas en sus singularidades identitarias (cultura, geografía, lengua, tradiciones) es lógico pensar que también procurarán mantener una disparidad competencial respecto a otras comunidades autónomas. Resta por comprobar si semejante vindicación es extensible a otros campos en los que los hechos diferenciales (económicos, institucionales, sociales) podrían ser esgrimidos por la práctica totalidad de regiones españoles.

El ejercicio del derecho a la autonomía de las ‘nacionalidades históricas’ no debería implicar una limitación al ejercicio de dicho derecho por el resto de las regiones españolas. Con la asunción de los valores del mercado por los mesogobiernos se han desarrollado unas ciertas prácticas depredadoras, particularmente en lo que concierne a territorios autónomos limítrofes. En este sentido el caso más ilustrativo es el relativo a los incentivos fiscales a fin de atraer inversiones foráneas, lo que genera conflictos a la hora las localizaciones –y relocalizaciones– industriales.

No cabe esperar una nivelación automática de las rentas en el conjunto territorial de España por la simple mejora de la gestión de las Comunidades Autónomas y las municipalidades, aunque no cabe duda que ello contribuiría decisivamente a una mayor eficiencia económica. Tampoco cabe argüir la tendencia ‘natural’ al equilibrio territorial producto de la acción libre de las fuerzas del mercado³³. Por otra parte, las políticas de intervención económica desde el gobierno central a menudo reflejan los intereses particulares de las élites regionales cooptadas a las instancias centrales de la administración. Ejemplos de tales prácticas han sido la regla en la historia política de la España del siglo XIX y XX y en otros países del sur de Europa. Sólo, pues, una acción conjunta de las administraciones central, autonómica y local puede procurar un mantenimiento de grados proporcionados de solidaridad interterritorial de acuerdo a las potencialidades de las sociedades civiles autonómicas.

Las áreas de gestión e innovación susceptibles de ser asumidas por los mesogobiernos son todavía amplias. Las provisiones constitucionales amparan la profundización del autogobierno en España (art. 150.2) Es no sólo posible sino deseable intensificar el protagonismo mesogubernamental. Considerando los procesos de mundialización, y en particular la convergencia europea en curso, los mesogobiernos están convenientemente pertrechados de instrumentos económicos, políticos y sociales para garantizar y acrecentar el bienestar de sus ciudadanos.

El proceso de descentralización y federalización en España se alinea plenamente con el principio de subsidiariedad imperante en el proceso de europeización. Con el progresivo trasvase de la otrora omnipotente soberanía de los estados-nación a la Unión Europea, la iniciativa y rendimiento institucional de aquellos foros de la vida ciudadana conformado por las adscripciones identitarias será indudablemente mayor. Cabe colegir, por tanto, que aquellos países europeos con estructuras federales o federalizantes estarán mejor equipados institucionalmente para confrontar las situaciones generadas por la creciente globalización social y económica. Se auspiciará, de ese modo, un desarrollo económico más equilibrado mediante una cohesión social cimentada en las múltiples identidades de sus ciudadanos.

En el umbral del tercer milenio los ciudadanos confrontan un escenario de acelerado cambio social. Los efectos de los últimos desarrollos tecnológicos se dejan sentir en un refuerzo de carácter ‘descendente’ de las identificaciones sociales y un fortalecimiento ‘ascendente’ de la mundialización de la economía. Ambas tendencias conllevan elementos de incertidumbre y condicionan las transformaciones sociales en curso. En este contexto se denota una conjunción, en diversos grados y medidas, de lo propio y lo ajeno.

Subyace en todo el proceso del cambio tecnológico en curso un énfasis en lo territorial e identitario. Conceptos tradicionalmente orillados en los principales debates académicos contemporáneos, tales como los de autonomía territorial, descentralización, etnicidad o identidades políticas, son ahora objeto de una febril revisión. Hasta la fecha, el interés predominante de científicos sociales y decisores públicos (policy makers) se había concentrado en la discusión sobre la eficacia y eficiencia de las instituciones estatales en la provisión de los servicios ciudadanos. Los enfoques teóricos han fijado su atención analítica en otras consideraciones. Los procesos de construcción estatal y formación nacional en el desarrollo de los estados modernos, las relaciones intergubernamentales en el seno los estados contemporáneos, y la crisis de legitimidad de las instituciones políticas del estado-nación han pasado a ocupar un lugar preeminente en los análisis y prescripciones.

Como no podía ser menos, la dimensión funcional de la sociedad incide decisivamente en todos los aspectos de las organizaciones humanas. Los alineamientos y fracturas de clase, grupo y género son factores estructurantes de la vida social. Pero los elementos de identidad y territorio son igualmente responsables de la cohesión y dispersión sociopolíticas³⁴. Sucede, además, que los ciudadanos muestran su disposición a integrar complementariamente identidades varias correspondientes a los diversos niveles políticos de las instituciones territoriales (municipales, regionales, nacionales, supraestatales). Ello facilita el acuerdo y la cooperación para superar conflictos y enfrentamientos en países de composición plural, como es el caso de España.

El marco estatal asiste a una pérdida progresiva de su protagonismo. La mundialización implica un trasvase de autoridad a los mercados internacionales. Simultáneamente los mesogobiernos han acrecentado considerablemente su capacidad de influencia en áreas acotadas tradicionalmente al poder de los estados. Los ciudadanos también interiorizan las identidades múltiples en un modo que posibilita un acceso más efectivo de la sociedad civil a la formación de decisiones políticas institucionales. El grado de congruencia entre lo particular y lo general es mayor. Asistimos, por consiguiente, al desarrollo de un localismo cosmopolita de amplias implicaciones para el devenir futuro de la ciudadanía.

Agradezco a Ana Arriba González de Durana la lectura crítica de una primera versión de este texto.

¹ El propio Immanuel Wallerstein (1974), pionero en la conceptualización global frente a los análisis centrados en el estado, ha resaltado la importancia de los hogares en la futura configuración de las relaciones socioeconómicas y como unidades básicas del sistema mundial (1984). El teletrabajo, por ejemplo, es una incipiente tendencia laboral favorecida por patronos y trabajadores en algunos sectores de los servicios con implicaciones de considerable alcance social para el porvenir de la ciudadanía.

² Respecto a esta dualidad cabe preguntarse, ¿por qué no surge el nacionalismo en regiones con características geográficas e identitarias bien definidas?. Podrían mencionarse, al respecto, los casos del Languedoc, en Francia, o el Mezzogiorno en Italia. Nótese que la demarcación entre la dimensión etnoterritorial y la expresión política de la misma es una línea explicativa satisfactoria pero de difícil objetivación y generalización (Keating, 1988, 1996).

³ Ello se ilustra con la autotransformación de los partidos políticos regionalistas en nacionalistas, como ha sucedido con el Partido Aragonés Regionalista devenido en Partido Aragonés, y en su nueva concepción de Aragón como nación.

⁴ La escuela primordialista pone su mayor acento en la estructura cultural como principal fuente de conformación de la identidad étnica o etnicidad. De acuerdo a dicha perspectiva las identidades étnicas son fruto inexorable del pasado y, consecuentemente, no se "eligen" sino que se "otorgan" de acuerdo a la realidad social y los inexorables procesos de socialización en ella generados. La fuerza coercitiva primordial relaciona a los pares étnicos de forma inmediata e irreversible y no como resultado de la atracción personal, la necesidad táctica, el interés común o la obligación moral (Geertz, 1963, 1973).

⁵ Según Alfonso Pérez Agote, el hecho de que dos identidades puedan ser subsumidas en una referida a una entidad superior no impide su posible relación de incompatibilidad (1994: 311). Ese podría ser el caso de las formas exclusivas de autoidentificación vasca y española en Euskadi en el contexto de la Unión Europea. Empero, la subsunción de ambas en la identidad comporta un nexo, aunque no fuese deseado, de compatibilidad entre ambas.

⁶ Adoptamos la terminología de español y autonómico para hacer más gráfica su comprensión al lector. Naturalmente, y desde un punto de vista constitucional, lo autonómico también es español. Para un estudio monográfico del caso de las identidades duales en Cataluña, véase Moreno y Arriba (1996) y Moreno, Arriba y Serrano (1998).

⁷ La posición de Robert Dahl se alinea con la visión de Ernest Baker, quien sólo consideraba al secesionismo político y al autoritarismo como las dos opciones viables en poliarquías pluriétnicas. Al respecto, véase Walker Connor (1994: 124) y Juan Linz (1973: 103-4).

⁸ Naturalmente pesa en el análisis normativo de Will Kymlicka el caso de Quebec, donde el 30 de octubre de 1995 se celebró un nuevo referéndum en el que los ciudadanos quebequeses se dividieron prácticamente en dos partes iguales respecto a su pertenencia a un homogéneo Canadá o a una ‘asimétrica’ federación con la posibilidad de un Quebec independiente.

⁹ Según los resultados de la investigación dirigida por Tomás Calvo, casi tres cuartas partes de los escolares españoles consideraban a la familia como la fuente de socialización principal y en "…donde se dicen las cosas más importantes para la orientación en la vida". En segundo lugar, pero a más de 50 puntos, figuraba la escuela (El País, 03.02.98).

¹⁰ Particularmente en lo que hace referencia a las grandes conurbaciones urbanas y a las denominadas naciones sin estado. Según Manuel Castells las identidades territoriales, "…están en las raíces del alza mundial de gobiernos locales y regionales como actores significativos de representación e intervención más apropiados para adaptarse a la variación interminable de los flujos globales" (1997: 397).

¹¹ En septiembre de 1997, y según el Estudio General de Medios (EGM), había 1.100.000 ‘internautas’ en España. La cifra representaba el 3,3% de la población española. Significativamente, el número de usuarios se había duplicado en tan sólo un año. En el caso de Estados Unidos, Internet ha alcanzado en 3 años la misma penetración en 60 millones de hogares que la televisión logró en 15. Se estima que para el año 2005 el tráfico de Internet superará al telefónico (El País, 18/19.02.98).

¹² Además su pasividad se torna en impotencia a la hora de controlar las, cada vez más internacionalizadas, redes criminales, las cuales demuestran una capacidad de actuación que desborda ampliamente el marco estatal. Contribuye a ello el hecho de que el sector ‘sumergido’ de la economía internacional cuente con la connivencia activa del sector financiero transnacional, como ilustra el ‘lavado’ de beneficios obtenidos por el tráfico ilegal de estupefacientes.

¹³ En línea con esa aludida transnacionalización corporativa, Boeing, por ejemplo, habría renunciado a su calificativo de compañía ‘americana’, ya que sus componentes se fabrican en una docena de países diferentes. Pero la percepción no sólo del gran público, sino de buena parte de sus clientes, es de que se trata de una empresa estadounidense. Así parece confirmarlo su cartera de pedidos, donde los compradores son mayoritariamente norteamericanos, en contraposición con las líneas aéreas europeas más inclinadas a encargar aviones al consorcio continental Airbus.

¹⁴ Según George Soros (1997) "Durante una expansión, el capital fluye del centro a la periferia; cuando la confianza se tambalea, tiende a volver a su origen". También en el terreno productivo las circunstancias mencionadas son importantes. En el caso de grandes inversiones para la localización de grandes industrias la cuestión de la seguridad y paz sociales es crucial. A pesar del interés del ejecutivo del grupo Volkswagen, el vasco José Ignacio López de Arriortúa, la multinacional alemana declinó a fines de 1993 la construcción de una nueva macro-factoría en Amorebieta. Según parece, pesaron sobremanera dos consideraciones en contra: (a) El clima provocado por la violencia política y el terrorismo, y (b) Las reacciones de los trabajadores de las factorías de Volkswagen en Barcelona que articularon territorialmente sus intereses mediante el ‘veto’ ejercido por los sindicatos de SEAT para la construcción de la fábrica en el País Vasco (Platón, 1994).

¹⁵ William Greider (1997) sostiene, por contraposición, que los flujos de capitales sólo se atienen al criterio de obtener mayores beneficios sin discriminaciones geográficas entre países. En cualquier caso, las crisis en Japón y el Sudeste asiático durante 1997 han confirmado el axioma de que los mercados financieros internacionales son inestables por naturaleza.

¹⁶ Planificación indicativa que encontró en Laureano López Rodó, responsable ministerial durante buena parte de los años del desarrollismo franquista, uno de sus más decididos valedores en España.

¹⁷ Para Manuel Castells (1997) las identidades proyecto no parecen surgir de antiguas identidades de la sociedad civil de la era industrial, sino del desarrollo de las identidades resistencia actuales (1997: 396). El argumento es circular en su dimensión territorial, ya que en el caso norteamericano no cabe aducir la existencia de ése tipo de identidades fuertemente arraigadas en el sentir de los pueblos europeos.

¹⁸ Los postulados del marxismo clásico también han recogido básicamente esta interpretación de la evolución societaria contemporánea.

¹⁹ En un modo análogo a lo que conciencia de clase y lucha de clases ha sido para los pensadores marxistas. Para ambos, en suma, la integración política y la construcción nacional constituyen la variable independiente en el análisis social de la cual dependen cultura y lengua (Deutsch, 1966).

²⁰ Estos teóricos funcionalistas, en sus variantes conductista y difusionista, han sido beligerantes ahistoricistas. Para ellos la historia es una mera sucesión de eventos que, merced a la ausencia de replicabilidad, no permite comparaciones y generalizaciones. Asocian la historia, además, con sociedades primitivas y premodernas, por lo que su estudio debería dejarse a los antropólogos culturales. Naturalmente, el énfasis cuantitativo y neopositivista está implícito en esta consideraciones, constituyendo uno de los rasgos más característico de la contemporánea ciencia social estadounidense. Véase, al respecto, Safran (1987).

²¹ Respecto a este último caso es polémica --aunque ajustada en puridad terminológica-- la afirmación de que los Estados Unidos no constituyen una nación. La ausencia de un origen etnonacional propio hace inviable tal consideración (Connor, 1994).

²² De acuerdo con William Safran (1987) la cultura del melting pot estadounidense, a pesar de ocasionales influjos de expresiones italianas y judías/yídish, seguía siendo básicamente WASP a finales de los años 80.

²³ Ya en 1947, el líder republicano, Thomas Dewey, que se enfrentó en las elecciones presidenciales de 1948 a Harry Truman, comentó utilizando un juego de palabras que "...la ciudad de Nueva York no es un melting pot sino un boiling hot (olla hirviendo)".

²⁴ Will Kymlicka considera que tales culturas implican recuerdos, valores compartidos y hasta instituciones y prácticas sociales comunes (1997b: 8).

²⁵ Para liberales como Michael Walzer esta dualidad se compone de sombras (anonimato de ser americano-estadounidense) y luces (arraigo de ser judío-americano, afro-americano o irlandés-americano) (Beirain, 1996: 29). Naturalmente el valor cívico ‘americano’ está conformado principalmente por luces étnicas WASP, como se ha señalado anteriormente. Se denota en esta posiciones, tal y como ha señalado Yael Tamir (1993), que la mayoría de los liberales son nacionalistas liberales.

²⁶ Según el gobierno de José María Aznar, España se convertirá en el país más descentralizado del mundo una vez sean traspasadas las competencias de sanidad a todas las Comunidades Autónomas (El País, 24.11.97).

²⁷ Para una reflexión sobre la necesidad del federalismo a fin de consolidar la democracia en los estados multinacionales, véase Linz (1997).

²⁸ Se especula, a consecuencia de ello, con la idea de una Europa en la que los gobiernos centrales de los países miembros, y aún la idea del estado-nación, se encontraría en progresivo reflujo político ante la cada vez mayor capacidad de intervención de las instituciones comunitarias y de los gobiernos regionales.

²⁹ Sin embargo, como asegura Karl Popper la concurrencia "...puede y debe ser explicado como una consecuencia inintencional (normalmente inevitable) de las acciones (conscientes y planeadas) de los competidores" (1976: 102).

³⁰ Dos son los objetivos principales de los programas puestos en marcha bajo la denominación de ingresos mínimos de inserción: (a) Garantizar un ingreso mínimo a los ciudadanos que acrediten su situación de necesidad; y (b) Favorecer la inserción social de los perceptores. Para un estudio de los ‘usos’ de los IMIs, véase Serrano y Arriba (1998).

³¹ Para un análisis de la génesis y desarrollo del Estado del Bienestar en España, véase Moreno y Sarasa (1993).

³² En el caso de Euskadi, la provisión de esta política social toma en cuenta la peculiar confederación de sus ‘territorios históricos’, así como las relaciones de dirección y coordinación entre las Juntas Generales, las Diputaciones Forales y los servicios sociales municipales de base que atienden directamente a los perceptores del subsidio.

³³ Es esta una argumentación sofista sin sustentación en la realidad de la actividad económica. En realidad, la fuerzas del mercado tienden a aumentar la desigualdad entre regiones, cuyos niveles de crecimiento económico ya eran desiguales en sus inicios. Gunnar Myrdal (1957) apuntó que se trataba de un proceso de ‘desequilibrio acumulativo’.

³⁴ Además, y según observa Anthony Giddens, las afinidades étnicas pueden tener efectos multiplicadores respecto a las divisiones de clase (1979: 227).

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